（原標(biāo)題：如何解決PPP存量項目的政府支付難題？）

由于地方財政緊張，已經(jīng)落地實施的PPP（政府與社會資本合作）存量項目面臨支付難題。

PPP項目的支付方式一般分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三類。在實踐中，大部分項目的支付方式為政府可行性缺口補助。

所謂可行性缺口補助是指政府利用財政資金補貼項目，使項目在財務(wù)上具有可行性。由于主要依靠地方政府的補貼或付費，可行性缺口補助和政府付費類的PPP項目運營及地方財力緊密相關(guān)。

近年來，由于地方財政承壓，部分地方政府難以按照約定，履行支付義務(wù)。這使得部分PPP項目公司面臨較大財務(wù)壓力，與政府間也頻頻出現(xiàn)糾紛。

11月20日，就如何解決PPP存量項目的政府支付難題，經(jīng)濟觀察報專訪了大成律師事務(wù)所高級合伙人黃華珍。黃華珍曾經(jīng)為多個PPP項目提供咨詢服務(wù)，并幫助解決爭議。

黃華珍認為，當(dāng)前支付難題的原因是多方面的，一是支付意愿問題，有些地方“新官不理舊賬”，特別是對“僵局項目”避而遠之，缺少解決問題的動力；二是支付能力問題，無論是使用者，還是政府，都可能存在支付能力下降的問題。部分項目啟動前，按照較高的增長率測算了項目的財務(wù)收益，但實際增長率并未達到預(yù)期，加劇了項目的財務(wù)壓力；三是決策機制問題，當(dāng)前國有資金、政府都面臨著定期審計、巡視、專項檢查等，因擔(dān)心被“回頭看”，部分決策者和執(zhí)行者的決策效率、執(zhí)行效率都受到較大影響。

經(jīng)濟觀察報：每年各地財政需要為PPP存量項目支付多少錢？

黃華珍：支付額度沒有具體數(shù)據(jù)，因為財政部PPP中心數(shù)據(jù)庫已經(jīng)關(guān)閉。但北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司根據(jù)數(shù)據(jù)庫關(guān)閉前的數(shù)據(jù)進行過測算：截至2023年2月的項目數(shù)據(jù)，政府財政在PPP存量項目上的總支出責(zé)任達到14.34萬億元。其中2024年—2033年全國政府支出責(zé)任共8.31萬億元，僅2024年P(guān)PP項目的政府支出責(zé)任就達8419億元。

在正常運營的項目存在政府拖延支付的情況外，因諸多原因陷入僵局的項目正面臨更大的困難。

依據(jù)相關(guān)規(guī)定，沒有進入運營期的在建項目需參照新機制（《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》）整改，包括在此前因為融資不能、合規(guī)問題、企業(yè)履約不能等原因?qū)е碌慕┚猪椖俊?/p>

一般情況下，根據(jù)合同規(guī)定，提前終止的項目，政府需就項目公司已完成的工作，支付補償金，有時補償金高達十億元。補償金通常是一次性的支付，也存在分期付款的情況。很多地方政府也不接受分期付款的方案，它們更傾向采取拖延政策，例如不簽訂終止合同、不履行終止合同、不進行審計結(jié)算等。很多項目因此變成了“半拉子”工程。

有些項目原本是不應(yīng)該上馬的，“可建可不建、可用可不用”。對這類項目，政府支付意愿更低，因為支付賠償金后，可能沒錢繼續(xù)建設(shè)或建成了也沒什么用。

經(jīng)濟觀察報：地方財政的壓力給PPP存量項目支付帶來了什么影響？

黃華珍：因為經(jīng)濟下行、欠債較多，地方財政的支付能力下降，有的地方主要財力只能保“三?！薄?/p>

因為經(jīng)濟承壓，消費能力下行，有些使用者付費項目也出現(xiàn)問題。比如有的地方物業(yè)租賃率下降較多、租金下降較快，還有些產(chǎn)業(yè)園原本的租客就是政府事業(yè)單位，自然也會受到財政承壓的影響。還有的項目采取“收支兩條線”，比如污水處理項目，政府控制價格，雖然由使用者付費，但收入不足以覆蓋成本，還需要政府進行可行性缺口補貼，這也導(dǎo)致使用者付費與政府付費交織在一起，同樣面臨財政支付困難的問題。

經(jīng)濟觀察報：在具體的案例中，還有哪些情況會導(dǎo)致PPP項目支付困難?　　　　

黃華珍：當(dāng)前導(dǎo)致支付困難的原因是多方面的。

一是支付意愿問題。有些地方“新官不理舊賬”，特別是對僵局項目避而遠之，缺少解決問題的動力。

二是支付能力問題。無論是使用者還是政府可能都存在支付能力下降的問題。部分項目啟動前，按照較高的增長率測算了項目的財務(wù)收益，但實際增長率并未達到預(yù)期。這也加劇了項目的財務(wù)壓力。

三是決策機制問題。當(dāng)前國有資金、政府都面臨著定期審計、巡視、專項檢查等，因擔(dān)心被“回頭看”，部分決策者和執(zhí)行者的決策效率、執(zhí)行效率受到較大影響。

經(jīng)濟觀察報：如何化解這些難題？

黃華珍：第一，對于支付意愿問題，我認為必須加強政府誠信建設(shè)，可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)⒏骷壵\信履約作為一地營商環(huán)境的評價因素，避免“新官不理舊賬”的問題。

第二，對于支付能力問題，一方面要靠發(fā)展解決當(dāng)前經(jīng)濟增長問題，另一方面可以考慮由中央發(fā)行專門針對存量PPP支付的專項國債。存量PPP投資總額近20萬億元，未進入運營的在建項目占比不低，已進入運營的項目也存在諸多支付困難。如果不統(tǒng)籌解決問題，對整個建筑產(chǎn)業(yè)可能造成負面影響，也會影響就業(yè)、影響社會穩(wěn)定。我們看到很多民營上市公司已經(jīng)破產(chǎn)或出售，國企和央企事實上也深受其累。

第三，存量PPP項目還存在主管部門不明、無人負責(zé)的狀態(tài)。這導(dǎo)致很多已中標(biāo)、未開工工程不敢再動，部分銀行對一些在建項目也因政策不明而停止放款，因此建議明確主管部門，并出臺專門政策明確存量項目處理方式。

第四，要建立多元化PPP糾紛解決機制。目前根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，與政府的糾紛大部分要通過行政訴訟解決，但實操過程中，行政訴訟面臨立案難、審理難、執(zhí)行難等現(xiàn)實困難。此外，在地方政府財政承壓的背景下，訴訟未必是解決爭議的最佳途徑。PPP仲裁的效力也有限，調(diào)解制度則面臨國有機構(gòu)決策難（領(lǐng)導(dǎo)層不敢決策，因為未來要對審計等監(jiān)管部門解釋）的困境。我建議建立多元化的PPP糾紛解決機制，不要讓PPP糾紛解決走向行政訴訟一條道，可以參照美國底特律破產(chǎn)經(jīng)驗建立談判促進機制，將相關(guān)方全部納入談判機制中一并解決。在這方面已經(jīng)可以看到一些案例，比如深圳國際仲裁院就建立了與仲裁對接的促進談判機制，可在PPP糾紛處理領(lǐng)域復(fù)制這一方法。

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