（原標(biāo)題：田軒：對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的理解）

3月7日下午，十四屆全國人大一次會議舉行第二次全體會議。作為代表履職，我再次前往人民大會堂出席會議，聽取關(guān)于全國人大常委會工作的報(bào)告、最高人民法院工作報(bào)告、最高人民檢察院工作報(bào)告以及關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。

作為充分展示國家對未來發(fā)展方向判斷，并將對未來數(shù)年內(nèi)國家治理體系及相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的重要文件，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案自然成為萬眾矚目的焦點(diǎn)。

不同于改革開放以來已經(jīng)進(jìn)行的八次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案劍指打造現(xiàn)代化國家治理能力和治理體系這一目標(biāo)，在加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、鄉(xiāng)村振興、知識產(chǎn)權(quán)、老齡工作等重點(diǎn)領(lǐng)域作了重要部署。其中，金融監(jiān)管領(lǐng)域的調(diào)整變革成為重頭戲，《方案》13條主要內(nèi)容中，6條與金融有關(guān)。

大刀闊斧，為何在此時(shí)？

隨著現(xiàn)代科技與金融行業(yè)的融合度越來越高，金融業(yè)態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)、傳導(dǎo)路徑和安全邊界都已經(jīng)發(fā)生了重大變化。同時(shí)，隨著風(fēng)高浪急的國際形勢不確定性增大，金融風(fēng)險(xiǎn)形勢也呈現(xiàn)出復(fù)雜嚴(yán)峻、新老問題交織疊加的特征。對此，需要調(diào)整、形成和完善更適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展格局需求的金融監(jiān)管機(jī)制，在提高金融促發(fā)展動力的同時(shí)，持續(xù)強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

此次關(guān)于金融監(jiān)管體系的改革，涉及內(nèi)容主要有：組建國家金融監(jiān)督管理總局；深化地方金融監(jiān)管體制改革；中國證券監(jiān)督管理委員會調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革；完善國有金融資本管理體制；加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等重磅改革內(nèi)容。強(qiáng)化突出了有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)這一目標(biāo)。

黨的十八大以來，我國金融業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定取得了歷史性的偉大成就。但客觀上看，我國金融監(jiān)管的主體體制機(jī)制，其實(shí)是在“舊常態(tài)”下確立的。對標(biāo)現(xiàn)在的中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求，金融領(lǐng)域存在一系列供給與發(fā)展需求錯(cuò)配的問題。主要表現(xiàn)為幾點(diǎn)：監(jiān)管滯后，缺乏前瞻性；面對問題，缺乏有效引導(dǎo)，沒有給市場博弈留下足夠的空間；政策執(zhí)行彈性大、規(guī)則不明晰。

基于解決這些問題的考量，這次機(jī)構(gòu)改革中，關(guān)于金融方面的一系列調(diào)整變化，總的來看，是強(qiáng)化黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，也是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求。通過加強(qiáng)金融一體化的協(xié)調(diào)，防止監(jiān)管部門條塊分割導(dǎo)致的監(jiān)管真空，杜絕監(jiān)管套利，從而助力金融穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使金融更高質(zhì)量地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“一行兩會”變身“一行一局一會”，有何意義？

此次機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，銀保監(jiān)會退場、證監(jiān)會定位升級，運(yùn)行了5年的“一行兩會”（中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會）落幕，“一行一局一會”的金融監(jiān)管格局登上歷史舞臺。

從建國之初的中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管，到上世紀(jì)90年代初“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式逐漸建立，再到2004年以“一行三會”為牽引，謀求金融監(jiān)管協(xié)調(diào)以及2018年至今的“一委一行兩會一局”，中國金融監(jiān)管格局一直在與時(shí)俱進(jìn)地探索宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的準(zhǔn)確路徑。

如今，“一行一局一會”格局的確立，是中央根據(jù)金融行業(yè)發(fā)展新變化，圍繞進(jìn)一步理順宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管、審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的關(guān)系，進(jìn)行的又一次大力探索。

“一行”，定位于現(xiàn)代中央銀行制度。

黨的二十大要求，“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線?！边@次央行機(jī)構(gòu)調(diào)整改革，正是落實(shí)黨的二十大精神，圍繞建立現(xiàn)代中央銀行制度進(jìn)行的系列部署和安排。

1998年，為了增強(qiáng)貨幣政策的權(quán)威性，我國實(shí)行了央行“大區(qū)行”的體制布局并沿用至今。央行機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際劃分為四個(gè)級別：1個(gè)總行、9個(gè)大區(qū)行（包括20個(gè)在省會城市設(shè)立的金融監(jiān)管辦事處）、兩個(gè)營業(yè)管理部（北京和重慶），333個(gè)地級市中心支行，1660個(gè)縣（市）支行，形成了目前“總行—大區(qū)分行—中心支行—縣支行”的機(jī)構(gòu)布局。事實(shí)上，我國央行“大區(qū)行”體制一度面臨爭議。有評論認(rèn)為，旨在破除地方對信貸及貨幣政策干預(yù)的這一舉措，實(shí)際上面臨著因缺乏當(dāng)?shù)卣С侄鵁o法順利推進(jìn)金融改革的問題。

在現(xiàn)代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣“總閘門”、提供高質(zhì)量金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，管控外部溢出效應(yīng)，促進(jìn)形成公平合理的國際金融治理格局。按照今年的改革方案，人民銀行作為中央銀行的功能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化，通過剝離金融控股公司監(jiān)管和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等現(xiàn)代中央銀行非核心職責(zé)、完善分支機(jī)構(gòu)改革，有助于加快構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度。

特別是，按行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有助于打破過去政策傳導(dǎo)效率存在的體制機(jī)制性梗阻，使貨幣政策實(shí)效性得到提升，有利于增強(qiáng)貨幣政策在宏觀調(diào)控執(zhí)行中的精準(zhǔn)性和針對性。

“一局”，打破機(jī)構(gòu)監(jiān)管的原則，聚焦金融一體化協(xié)調(diào)監(jiān)管能力。

國家金融監(jiān)督管理總局成立后，除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管職責(zé)將全部集中至國家金融監(jiān)督管理總局，將彌補(bǔ)原銀保監(jiān)會、證監(jiān)會屬于國務(wù)院直屬事業(yè)單位、執(zhí)法能力不足且職能交叉導(dǎo)致的監(jiān)管短板。這樣的安排，能夠有效避免以往多級別、多部門之間多重監(jiān)管、監(jiān)管真空甚至是監(jiān)管套利的問題，對加強(qiáng)金融工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管具有重要的意義。

“一會”，提級保障證券監(jiān)管行政執(zhí)法效能。

此次機(jī)構(gòu)改革方案中，證監(jiān)會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了黨和國家對于資本市場高質(zhì)量發(fā)展的高度重視。與之前的證監(jiān)會作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位相比，直屬機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的行政主體資格，可以在主管事項(xiàng)范圍內(nèi)，對外發(fā)布命令和指示。這樣的調(diào)整安排，對于證監(jiān)會今后強(qiáng)化行政執(zhí)法能力，在機(jī)構(gòu)地位上予以了保障。

全面注冊制改革背景下，我國資本市場監(jiān)管回歸以信息披露為核心的監(jiān)管理念，這就客觀上需要監(jiān)管部門強(qiáng)化法制化監(jiān)管的水平。成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，有助于證監(jiān)會更好地統(tǒng)籌金融監(jiān)管工作，推動證券監(jiān)管更快速地提質(zhì)增效。

特別值得一提的是，此次《方案》確定將公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作統(tǒng)一至證監(jiān)會管理，這意味著，未來企業(yè)債和公司債將在規(guī)則層面進(jìn)一步趨同，有望告別以往企業(yè)債和公司債市場多頭監(jiān)管的局面，杜絕利用審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管套利的行為，為債券市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

深化地方金融監(jiān)管體制改革 央、地如何更協(xié)調(diào)？

經(jīng)過多年演進(jìn)，我國的金融監(jiān)管體制日益完善，中央和地方金融監(jiān)管分工格局逐步清晰，中央和地方之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也經(jīng)歷了從無到有的探索建立過程。但客觀上看，圍繞金融體系核心任務(wù)開展工作，中央和地方現(xiàn)有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的力度和有效性還有待加強(qiáng)。

過往體制下，由于中央難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進(jìn)行直接管理，在片面求發(fā)展理念牽引下，部分區(qū)域地方政府干預(yù)金融、非法集資、債務(wù)鏈條斷裂等金融亂象及風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)隱患突出?？偨Y(jié)起來，過往地方金融監(jiān)管存在幾個(gè)主要問題：

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于國家層面對于地方金融監(jiān)管并沒有出臺明確的法律規(guī)定或統(tǒng)一要求，各地方政府在金融監(jiān)管實(shí)踐中，往往將能夠帶來短期經(jīng)濟(jì)利益的金融事項(xiàng)作為優(yōu)先任務(wù)，而將防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)穩(wěn)定等金融服務(wù)的核心職責(zé)置于次要地位或被忽略，從而導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)隱患的形成。

監(jiān)管職能分散，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理。對于金融管理的職能，大部分地方實(shí)際上分散于多個(gè)政府職能部門，由于監(jiān)管主體繁多、監(jiān)管邊界不清，導(dǎo)致金融監(jiān)管職責(zé)交叉、難以形成監(jiān)管合力等一系列問題。

監(jiān)管力量能力不足。受制于地方發(fā)展能力，大部分地區(qū)金融監(jiān)管能力的建設(shè)相對中央來說有所滯后，導(dǎo)致地方在事前、事中監(jiān)管力度的缺失，難以對日新月異的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)識別及處置。

因此，本次改革方案提出“建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制”，正是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，處理好中央和地方在金融監(jiān)管中的職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)并重，提升金融政策在全國落地執(zhí)行質(zhì)效的有力舉措。

本次改革方案，已經(jīng)在頂層設(shè)計(jì)上對加強(qiáng)中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了總體布局和規(guī)劃。接下來，還應(yīng)該在具體運(yùn)營細(xì)節(jié)上進(jìn)行優(yōu)化：如進(jìn)一步厘清中央與地方金融監(jiān)管事權(quán)邊界；完善金融監(jiān)管權(quán)配置的法治供給，壓實(shí)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任；以新興業(yè)務(wù)監(jiān)管作為抓手，增強(qiáng)中央和地方對金融監(jiān)管的合力；堅(jiān)持促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)并重，堅(jiān)持市場化法治化原則，更好發(fā)揮政府作用，正確把握金融發(fā)展和金融監(jiān)管的關(guān)系。

投資者保護(hù)升級

保護(hù)好投資者的合法權(quán)益，關(guān)系人民群眾的切身利益，也是資本市場改革發(fā)展的關(guān)鍵因素。投資者保護(hù)部門從證監(jiān)會下屬的部門分離出來，劃入國家金融監(jiān)督管理總局，實(shí)際上是體現(xiàn)了國家對于投資者保護(hù)工作的高度重視，是“以人民為中心”的金融發(fā)展觀的集中體現(xiàn)。

從市場端來看，隨著金融產(chǎn)品日漸呈現(xiàn)出多樣、復(fù)雜的發(fā)展趨勢，我國居民的投資需求也向著多元化方向發(fā)展。但客觀上看，我國金融市場投資者群體中，95％以上為中小投資者，投資者風(fēng)險(xiǎn)意識比較淡薄，投資專業(yè)知識相對比較匱乏。對于我國投資者這樣的特點(diǎn)，以及投資者保護(hù)工作涉及鏈條長、范圍廣的特征，亟須通過加強(qiáng)監(jiān)管合力，做好事前、事中、時(shí)候的全流程監(jiān)管，來強(qiáng)化投資者保護(hù)。

此次將投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，正是將投資者保護(hù)理念深度嵌入市場交易、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、稽查執(zhí)法等金融交易各個(gè)環(huán)節(jié)的制度安排，能夠通過更統(tǒng)一的頂層力量，進(jìn)行全市場、跨區(qū)域、全覆蓋的監(jiān)管，提升監(jiān)管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護(hù)網(wǎng)。

當(dāng)然，進(jìn)一步完善投資者保護(hù)機(jī)制，未來還需要在法律制度層面進(jìn)一步予以保障。作為成熟資本市場的一個(gè)非常重要的法律制度，集體訴訟制度便是在監(jiān)管后端，充分調(diào)動“沉默的大多數(shù)”的力量，對于資本市場各方特別是上市公司產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾作用。

早在2000年左右，證監(jiān)會就曾呼吁推動建立投資者集體訴訟制度。20多年過去，這一制度在中國依然處于稚嫩的萌芽階段。2020年3月1日起正式實(shí)施的新《證券法》新增了“投資者保護(hù)”章節(jié)，引入了有中國特色的“代表人訴訟”制度。雖然說，這一舉措對于保護(hù)投資者合法權(quán)益有著積極的意義，但相較于成熟資本市場完善的集體訴訟制度來看，新政策對于投資者特別是中小投資者保護(hù)的力度，其實(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

新《證券法》的“代表人訴訟”，僅僅解決的是投資者“訴訟難”的問題，但是對于依法維權(quán)的結(jié)果卻不能給予充分保障。也就是說，即使投資者通過“代表人訴訟”贏了官司，但最后依然可能面對耗時(shí)長、獲賠少的尷尬境況。況且，上市公司一旦出現(xiàn)違法違規(guī)，給投資者帶來的損失通常是幾十億、上百億，而此時(shí)若上市公司相關(guān)責(zé)任人出現(xiàn)無力承擔(dān)的情況，巨大的資金黑洞最終還是得讓投資者來買單，投資者的利益仍然得不到保護(hù)。

目前，我國集體訴訟制度不完善，廣大投資者無法有效進(jìn)行維權(quán)。未來，應(yīng)該增加普通投資者發(fā)起訴訟的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)自發(fā)發(fā)起訴訟，后轉(zhuǎn)而由代表人發(fā)起集體訴訟；應(yīng)建立健全司法機(jī)關(guān)處理相關(guān)集體訴訟案件的機(jī)制，通過證券管理人員、金融市場專業(yè)人士的參與，提升評判效率與公平程度。

此外，建立并完善舉報(bào)人制度，也是將投資者保護(hù)工作前置的重要舉措。具體說，相關(guān)審計(jì)機(jī)構(gòu)、證券承銷機(jī)構(gòu)、公司內(nèi)部員工、普通投資者等都應(yīng)具有舉報(bào)上市公司違法違規(guī)的權(quán)利，監(jiān)管部門應(yīng)對舉報(bào)人信息保密，且可以設(shè)置舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。同時(shí)，負(fù)責(zé)舉報(bào)對接的監(jiān)管部門也應(yīng)該接受外界監(jiān)督，避免因?yàn)槔骊P(guān)系導(dǎo)致舉報(bào)執(zhí)行不到位、權(quán)錢交易的風(fēng)險(xiǎn)。在舉報(bào)流程上需要更加保證信息透明化，及時(shí)進(jìn)行信息披露。

以改革抓住新征程的時(shí)代機(jī)遇，以制度鍛造迎接風(fēng)浪的戰(zhàn)略定力。期待在市場化、法制化、國際化原則指引下，金融監(jiān)管能夠解答好“防風(fēng)險(xiǎn)”與“促發(fā)展”的命題，推動金融回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的初心和使命。

本文系未央網(wǎng)專欄作者:田軒 發(fā)表，內(nèi)容屬作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表網(wǎng)站觀點(diǎn)，未經(jīng)許可嚴(yán)禁轉(zhuǎn)載，違者必究！

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