（原標(biāo)題：“十四五”城鎮(zhèn)化展望：如何撬動每年千萬級人口進(jìn)城？）

“十四五”規(guī)劃綱要提出，到2025年，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2020年末，全國常住人口的城鎮(zhèn)化率超過60%。整個“十三五”期間，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)均已完成。

全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦不久前曾提出，中國經(jīng)濟(jì)增長新的動能，百分之七八十都在城鎮(zhèn)化的過程之中。

未來5年間，全國常住人口的城鎮(zhèn)化率還將提升接近5個百分點。站在“十四五”開局的新起點上，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化面臨著怎樣的新形勢？下一步的城鎮(zhèn)化潛力主要來自于哪些方面？在追求城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模之外，又該如何實現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化水平？這些都將是需要探討的問題。

城鎮(zhèn)化趨勢放緩

“十三五”期間，根據(jù)國家統(tǒng)計局披露的數(shù)據(jù)計算，從2016年到2019年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率分別比上一年提升了1.25、1.17、1.06、1.02個百分點，整體呈現(xiàn)逐年放緩態(tài)勢，但每年仍然增長了一個百分點以上。

根據(jù)2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，常住人口城鎮(zhèn)化率已超過60%。

而另一個與城鎮(zhèn)化相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)是，2020年外出農(nóng)民工人數(shù)出現(xiàn)了負(fù)增長。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)民工總量28560萬人，比上年下降1.8%，其中，外出農(nóng)民工16959萬人，下降2.7%。

排除2020年這個受疫情影響的特殊年份，外出農(nóng)民工人數(shù)的增速近幾年也已經(jīng)呈現(xiàn)回落趨勢。2011年和2012年，外出農(nóng)民工人數(shù)的增速分別為3.4%和3%，而2015年和2016年，外出農(nóng)民工人數(shù)的增速分別降到了0.4%和0.3%，2017年增速回升至1.5%，2018年和2019年分別又降至0.5%和0.9%，整體在一個相對較低的增長水平。

中國社會科學(xué)院國家高端智庫首席專家蔡昉曾在2018年發(fā)表的一篇文章中指出，從人口趨勢看，農(nóng)村16-19歲人口在2014年達(dá)到峰值后，迄今已經(jīng)是負(fù)增長。由于這個年齡段的人口相當(dāng)于農(nóng)村初中和高中畢業(yè)生，是每年進(jìn)城農(nóng)民工增量的主要源泉，因此，這部分人口總規(guī)模減少必然相應(yīng)地縮小每年農(nóng)民工的增量。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員卓賢在2019年從另一個角度提供了數(shù)據(jù)：2000年-2011年城市人口增長的三個來源中，城鄉(xiāng)人口遷移貢獻(xiàn)了56%，城市人口自然增長貢獻(xiàn)了不到10%，另外由于行政區(qū)劃的變更，原來屬于農(nóng)村地區(qū)升級到城鎮(zhèn)地區(qū)，貢獻(xiàn)了34%。

而2018年，三個增長動力發(fā)生了很大的變化，其中城鄉(xiāng)人口流動對城鎮(zhèn)人口的增長貢獻(xiàn)從之前的56%下降到了36%，城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)張貢獻(xiàn)率達(dá)到了近40%，城鎮(zhèn)人口自然增長從原來不到10%增加到了23%，這主要是因為城市人口基數(shù)的擴(kuò)大。

分區(qū)域來看，中國的城鎮(zhèn)化率整體呈現(xiàn)“東高西低”的趨勢，中西部地區(qū)近幾年顯現(xiàn)出了一定的后發(fā)優(yōu)勢，以2019年的數(shù)據(jù)來看，河南、四川、重慶、陜西、貴州、云南等地的城鎮(zhèn)化率提升的百分點均高于全國同期水平。

一些東部省份則出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率增速明顯放緩的趨勢。以山東為例，2020年，山東常住人口城鎮(zhèn)化率為61.8%，過去五年間提高了4.8個百分點，但距離其在《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012-2020年）》中制定的63%目標(biāo)仍有一定差距。并且，2018年到2020年間，山東的城鎮(zhèn)化率分別僅比上一年提升0.60、0.33、0.29個百分點。

根據(jù)山東省的最新規(guī)劃，到“十四五”末，全省常住人口的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右。但如果接下來幾年間，山東僅維持過去三年的增速，完成目標(biāo)恐非易事。

實現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化

基于全國城鎮(zhèn)化率增速放緩的趨勢，“十四五”提出的目標(biāo)要求未來5年每年的增長率在1個百分點以下，對比“十三五”仍有進(jìn)一步降速的空間，但如果綜合考慮人口形勢、農(nóng)村人口的進(jìn)城意愿以及現(xiàn)實阻礙等因素，完成65%的目標(biāo)或許仍將存在一定挑戰(zhàn)。

在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘看來，城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)會怎么變化，在中國很大程度是一個由政策決定的變量，尤其是受到戶籍政策的影響。

可以看到的是，城鎮(zhèn)化率增長形勢不太樂觀的山東，應(yīng)對之策是在2020年底出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的通知》，提出全面放開城鎮(zhèn)落戶限制。

陸銘向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，城區(qū)常住人口500萬以下的城市已經(jīng)放松了戶籍限制，接下來的重點是500萬以上的特大和超大城市，這一類城市數(shù)量不多，卻占了全國流動人口的一半左右。如果這一類城市的戶籍改革能夠進(jìn)一步深化，不僅會解決存量外來人口的市民化問題，也為新增人口進(jìn)入城市創(chuàng)造了條件。

在戶籍制度之外，陸銘還指出，如果能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)按照常住人口配置，使外來人口進(jìn)入到城市居住、生活的成本有所降低，實際上跟戶籍制度改革的作用相似。

事實上，公共服務(wù)的覆蓋范圍，不僅將影響城鎮(zhèn)化率的增速，更關(guān)乎城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計了相當(dāng)一部分在城鎮(zhèn)生活但并未獲得城鎮(zhèn)戶籍的外來人口，譬如農(nóng)民工，他們未能享受到城市完整的公共服務(wù)，子女仍需要回鄉(xiāng)接受教育，這無疑使得城鎮(zhèn)化的質(zhì)量打了折扣。

陸銘向記者指出，城市為常住人口提供均等化的公共服務(wù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提升，而城鎮(zhèn)化又將進(jìn)一步為城市帶來經(jīng)濟(jì)增長，創(chuàng)造就業(yè)需求，形成一種良性循環(huán)，這不僅有利于整個國家的經(jīng)濟(jì)增長，也有利于人民福利水平的增加。在這個過程中，實現(xiàn)的是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)研究中心農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理博士鄭鑫向記者表示，相比于戶籍制度改革，當(dāng)前我們應(yīng)該更注重建立一套基于居住證的人口管理體系，促進(jìn)人口更方便地流動。

“十四五”規(guī)劃綱要已經(jīng)釋放出了信號，提出健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，鼓勵地方政府提供更多基本公共服務(wù)和辦事便利，提高居住證持有人城鎮(zhèn)義務(wù)教育、住房保障等服務(wù)的實際享有水平。

2021年全國兩會閉幕后的總理記者會亦強(qiáng)調(diào)，對于在城市的農(nóng)民工子女，只要拿到居住證，一定要讓他們有受教育的機(jī)會。決不能因為家境、區(qū)域不同讓孩子輸在起跑線上。機(jī)會公平中，教育公平是最大的公平。

此外，在關(guān)注城鎮(zhèn)化率提升的同時，也應(yīng)該關(guān)注到人口在城市間流動的趨勢，尤其是向核心城市群聚集的趨勢，這對于公共服務(wù)配套乃至商業(yè)布局等同樣有著重要的參考意義。

在近日的中國發(fā)展高層論壇2021年會上，華潤集團(tuán)董事長王祥明表示，如果“十四五”末城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，意味著每年進(jìn)城人數(shù)仍將達(dá)到千萬人級的規(guī)模，加上人口加速向城市群、都市圈和中心城市轉(zhuǎn)移，由此帶來的購物、醫(yī)療、教育、住房等消費需求將非常巨大。

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