文：恒大研究院  任澤平 羅志恒

　　近期我國經(jīng)濟(jì)下行壓力有所增大，下半年尤其要防范內(nèi)外需疊加導(dǎo)致的快速下滑：中美貿(mào)易戰(zhàn)、上半年搶出口和歐日經(jīng)濟(jì)回調(diào)，外需面臨較大壓力；財(cái)政整頓、金融去杠桿、房地產(chǎn)調(diào)控、棚改貨幣化比例降低，對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響將集中在下半年顯現(xiàn)。下半年要防止內(nèi)外需同時熄火，政策應(yīng)做好預(yù)調(diào)微調(diào)，既要防止貨幣放水重走刺激老路，也要體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性改革要求。在此大背景下，財(cái)政政策大有可為，可以實(shí)質(zhì)上積極一些。近期的央財(cái)之爭，反映了不同政策的約束、困境和協(xié)調(diào)配合。

　　當(dāng)前我國宏觀政策面臨三大任務(wù)：經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，中央大力推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，同時經(jīng)濟(jì)短期面臨下行壓力。在此背景下，我們建議貨幣、金融、財(cái)稅三大政策應(yīng)做好協(xié)調(diào)配合：貨幣政策應(yīng)從收緊轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)穩(wěn)健中性，金融監(jiān)管政策應(yīng)從一刀切式收緊轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性有松有緊，財(cái)政政策應(yīng)從全面收緊轉(zhuǎn)向在減稅和基建上更加積極。概括來講，就是貨幣、金融、財(cái)稅政策應(yīng)從全面收緊向結(jié)構(gòu)性寬松轉(zhuǎn)變，兼顧穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)。

　　黨中央國務(wù)院已經(jīng)根據(jù)形勢變化開始做出政策調(diào)整，7月13日國務(wù)院常務(wù)會議要求加快財(cái)政資金支出進(jìn)度，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用績效，更好發(fā)揮積極財(cái)政政策效用。7月23日國務(wù)院常務(wù)會議要求積極財(cái)政更加積極，保持宏觀政策穩(wěn)定，貨幣政策松緊適度，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持不搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激。

　　一、貨幣政策主要是總量調(diào)節(jié)，財(cái)政政策更能體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性

　　財(cái)政政策更多是結(jié)構(gòu)性政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和調(diào)節(jié)收入分配上有重要作用。十八屆三中全會提出“科學(xué)有效的財(cái)稅體制，是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。主要通過財(cái)政支出、收入（稅收）和國債等工具實(shí)施宏觀調(diào)控，可按照政策意圖在不同地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)和居民間實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，影響范圍不限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在社會、生態(tài)等領(lǐng)域亦發(fā)揮作用。

　　貨幣政策帶有總量調(diào)節(jié)特征，在總量平衡和物價穩(wěn)定方面作用顯著，最終實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、平衡國際收支等職能。主要通過利率、匯率、中央銀行貸款、存款準(zhǔn)備金率、公開市場操作等工具調(diào)節(jié)。根據(jù)松緊程度，形成不同的政策搭配。

　　財(cái)政和貨幣政策都可以實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)，但效應(yīng)不一樣。比如財(cái)政政策可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)，政府支出可能導(dǎo)致效率下降，而貨幣政策是總量政策，難以解決結(jié)構(gòu)性問題，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)形勢的特點(diǎn)及主要矛盾，據(jù)此使用財(cái)政還是貨幣政策，以及采用怎樣的工具實(shí)施。

　　財(cái)政與貨幣政策從不同角度發(fā)揮作用，但仍有較多結(jié)合的領(lǐng)域，可實(shí)現(xiàn)政策間的協(xié)調(diào)。第一，國債。國債是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要手段，也是央行通過回購或者逆回購以實(shí)現(xiàn)回收或者投放基礎(chǔ)貨幣的重要載體。第二，財(cái)政投融資。政策性金融機(jī)構(gòu)通過國家信用籌集社會閑散資金發(fā)放貸款支持政策性項(xiàng)目，如精準(zhǔn)扶貧、棚改、農(nóng)田水利等，介于商業(yè)與一般財(cái)政投資之間。第三，國庫存款。財(cái)政收支等引發(fā)財(cái)政存款的波動，央行在合理預(yù)測國庫存款的基礎(chǔ)上加強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理提高收益率，并消化財(cái)政存款大幅波動對貨幣供應(yīng)量的壓力。

　　二、當(dāng)前財(cái)政政策存在的問題

　　1、財(cái)稅改革滯后：預(yù)算、稅制和中央地方關(guān)系

　　雖然財(cái)稅改革取得成績：新預(yù)算法實(shí)施并多次整治違法違規(guī)舉債，稅收立法加快推進(jìn)、營改增、水資源稅試點(diǎn)擴(kuò)大、環(huán)保稅實(shí)施，國地稅征管體制完善，中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任方面發(fā)布了指導(dǎo)意見并在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域有所推進(jìn)，但仍顯滯后與不足。主要體現(xiàn)在：

　　第一，預(yù)算仍在強(qiáng)調(diào)平衡狀態(tài)和赤字規(guī)模，支出預(yù)算和功能預(yù)算尚顯不足。預(yù)算的透明度、公開性不夠，難以發(fā)揮監(jiān)督作用。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告仍未建立。中期財(cái)政規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的銜接度不夠。

　　第二，稅制結(jié)構(gòu)仍以間接稅為主，地方稅體系有待完善，消費(fèi)稅改革進(jìn)展不大，房地產(chǎn)稅仍處立法準(zhǔn)備階段，減稅降費(fèi)更多體現(xiàn)為零碎的政策性調(diào)整而非整體推進(jìn)且力度有限。

　　第三，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分任重道遠(yuǎn)，除基本公共服務(wù)領(lǐng)域外的其他領(lǐng)域仍未推進(jìn)，相關(guān)領(lǐng)域本身的改革進(jìn)入深水區(qū)。

　　2、宏觀調(diào)控逆周期效應(yīng)未充分發(fā)揮：今年上半年宏觀稅負(fù)水平不降反升，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　我國稅收收入/GDP比重從2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，財(cái)政收入/GDP比重從2015年22.1%下降到2017年的20.9%，體現(xiàn)減稅降費(fèi)成果。但是2018年上半年，上述指標(biāo)分別上升4.4和4個百分點(diǎn)至21.9%和24.9%。

　　從具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，上半年名義GDP增速10%，財(cái)政收入增速10.6%、稅收收入增速14.4%，其中個人所得稅增速20.3%、增值稅增速16.6%、消費(fèi)稅增速17.4%、企業(yè)所得稅增速12.8%、車輛購置稅增速16.4%。在GDP增速下行的環(huán)境下，財(cái)政未能發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，個人所得稅增速大幅高于居民收入增速，抑制消費(fèi)水平的提高，企業(yè)承擔(dān)的稅收、非稅及社保等負(fù)擔(dān)依然較重，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資收益率偏低，不利于企業(yè)增加投資。

　　3、地方政府和國企預(yù)算軟約束，有激勵無約束，債務(wù)從顯性轉(zhuǎn)向隱性，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)交織

　　地方債務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨著政府整頓PPP、政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金等違法違規(guī)舉債行為，債務(wù)從顯性轉(zhuǎn)向隱性。本質(zhì)不在于規(guī)模大小，而在于背后的激勵機(jī)制未得到根本性調(diào)整，地方政府和國企有激勵無約束，問責(zé)機(jī)制不足，導(dǎo)致預(yù)算軟約束，落后產(chǎn)能和無效投資遲遲難以出清，僵尸企業(yè)尾大不掉。無效投資難以形成現(xiàn)金流，導(dǎo)致不良債權(quán)，金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

　　4、地方政府隱性擔(dān)保和背書，剛兌難以打破

　　在當(dāng)前去杠桿環(huán)境下，資金仍流向地方政府和國企部門，民企融資貴、融資難的問題突出，不利于提高效率。這種情況源于金融機(jī)構(gòu)對地方政府隱性擔(dān)保背書的預(yù)期，剛兌難以打破，加重財(cái)政兜底負(fù)擔(dān)。

　　5、一刀切的懶政惰政，導(dǎo)致中央政策在部門和地方執(zhí)行時走樣，不利于貫徹落實(shí)中央精神和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

　　中央發(fā)文整治違法違規(guī)舉債，部分地方政府執(zhí)行時采取一刀切的懶政形式，精細(xì)化程度不夠，導(dǎo)致部分在建工程融資斷裂、出現(xiàn)爛尾工程，進(jìn)而部分地區(qū)基建和投資斷崖式下跌。中央叫停違法違規(guī)名股市債的PPP，部分地區(qū)全面叫停PPP；中央開展棚戶區(qū)改造去庫存，改善民生，部分地區(qū)不論需求大小和庫存高低，貨幣化安置比例超過客觀需要，導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤績r暴漲。

　　三、建議

　　1、加快推進(jìn)財(cái)稅改革

　　按照十八屆三中全會和十九大對財(cái)稅改革的要求，推進(jìn)預(yù)算公開、透明，更加注重支出預(yù)算和政策的貫徹落實(shí)，地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)要摸清底數(shù)并堅(jiān)決不兜底，打破剛兌預(yù)期。改革政績考核體系，采用更合理的指標(biāo)（綠色GDP、居民幸福感指數(shù)等），建立離任審計(jì)制度和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，嚴(yán)格問責(zé)地方政府和行政長官，落實(shí)舉債終身負(fù)責(zé)，打破預(yù)算軟約束。加快劃分中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，改革食品藥品監(jiān)管、教育、養(yǎng)老等體制機(jī)制。

　　以稅制改革促進(jìn)減稅降費(fèi)，總量減稅但高污染高耗能要結(jié)構(gòu)性加稅，從間接稅向直接稅體系轉(zhuǎn)變。下半年要落實(shí)增值稅稅率下調(diào)、企業(yè)所得稅加計(jì)扣除、關(guān)稅稅率下調(diào)、個稅提高起征點(diǎn)的減稅效應(yīng)。

　　1）個人所得稅修正案正在征求意見，未來將實(shí)施綜合與分類相結(jié)合的制度，我們建議按照“寬稅基、低稅率、多抵扣、鼓勵勞動和科技創(chuàng)新、高懲罰”的原則，個稅起征點(diǎn)（免征額）保持現(xiàn)有水平以擴(kuò)大征收面，降低各級個稅稅率，最高邊際稅率可以降至30%，減少超額累進(jìn)稅率的級次至5級，對資本所得重稅，對勞動所得輕稅，大幅降低研發(fā)人員個稅稅率至15%以鼓勵科技創(chuàng)新，在當(dāng)前修正案的基礎(chǔ)上增加贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)扣除，進(jìn)一步明確專項(xiàng)附加扣除的扣除標(biāo)準(zhǔn)和年終獎?wù)鞫惙绞剑槍ν德┒愋袨橛枰灾亓P。

　　2）企業(yè)所得稅進(jìn)一步下調(diào)稅率至22%（與美國稅改后相當(dāng)），研發(fā)支出的加計(jì)扣除增加至75%，高科技領(lǐng)域研發(fā)支出的加計(jì)扣除增加至100%。

　　3）調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍，對目前已不屬于奢侈品的產(chǎn)品不再征收消費(fèi)稅。

　　4）提高資源稅稅率，節(jié)約資源。

　　5）加快房地產(chǎn)稅立法，從交易環(huán)節(jié)納稅向后移至保有環(huán)節(jié)，減少對土地出讓收入的依賴。

　　6）增值稅率檔次繼續(xù)整合減并，設(shè)置兩檔基礎(chǔ)稅率和優(yōu)惠稅率。

　　2、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加有效投資和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給

　　減稅降費(fèi)的同時盤活財(cái)政存量資金，加快專項(xiàng)債發(fā)債進(jìn)度以更加積極地推進(jìn)財(cái)政政策。擴(kuò)大內(nèi)需不再是傳統(tǒng)的過剩產(chǎn)能和無效投資，而是分區(qū)域、分類別投資以及民生改善。近幾年來，我國一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，其中用于社保就業(yè)和醫(yī)療的占比從2013年的10.3%和5.9%分別提高至2018年上半年的14.8%和8.5%，用于農(nóng)林水、交運(yùn)等基建類項(xiàng)目的占比從2013年的9.5%和6.7%下降到2018年上半年的7.5%和5%。

　　下階段積極財(cái)政從支出端要體現(xiàn)效率，表現(xiàn)在：有產(chǎn)業(yè)與人口導(dǎo)入的地區(qū)要提高增加投資，對人口與產(chǎn)業(yè)凈流出的地區(qū)如東北要減少投資；增加正外部性較強(qiáng)的道路、橋梁、地下管廊、數(shù)字城市等設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)智慧和海綿城市，減少甚至取消樓堂館所等不產(chǎn)生效益的投資，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。

　　3、針對使用財(cái)政資金對金融機(jī)構(gòu)注資問題，應(yīng)該以此為契機(jī)積極發(fā)展混合所有制

　　當(dāng)前表外回表，消耗銀行資本金導(dǎo)致資本金不足，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該由財(cái)政出資。我們認(rèn)為，應(yīng)以此為契機(jī)發(fā)展混合所有制，而不能以納稅人的資金注資。尤其需要指出的是要堅(jiān)決摒棄這種盼望、等待中央買單、財(cái)政買單的心理和理念。

　　4、樹立正反兩方面典型，鼓勵積極干事、懲罰消極怠政，尤其避免一刀切的懶政行為，防止“放亂收死”“大放大收”循環(huán)

　　積極財(cái)政在施展時要更加精細(xì)化，注重結(jié)構(gòu)性調(diào)整，尤其要避免一刀切的懶政、惰政，實(shí)事求是、因地制宜解決問題。有區(qū)別地對待在建工程融資，而不是全部一關(guān)了事；有區(qū)別有針對性地采取措施落實(shí)供給側(cè)改革在地方的落地。制定負(fù)面清單，法不禁止即可為，授予地方政府一定自主權(quán)。建立試錯容錯機(jī)制，充分調(diào)動地方政府的積極性，形成鼓勵積極干事的氛圍。

責(zé)任編輯：梁斌 SF055