日前，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》，提出將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，引起市場關(guān)注。

這項(xiàng)改革首先是稅收征管體制改革方案的一部分。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提出要明確地稅部門對(duì)收費(fèi)基金等的征管職責(zé)。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，要求將省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)，將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。目前，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并以及社保費(fèi)征收劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門都已經(jīng)完成，僅剩下非稅收入征管還未納入。因此，目前財(cái)政部將四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是為稅收征管體制改革收尾。

這項(xiàng)改革也是預(yù)算管理制度改革的重要組成部分。今年4月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出，加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理，其中要求將依托行政權(quán)力、國有資源(資產(chǎn))獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，將應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。當(dāng)前的通知是落實(shí)深化預(yù)算改革的要求，將之全面納入預(yù)算。

黨的十九大報(bào)告提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，其中就包含要求建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度，以及加快建立現(xiàn)代稅收制度，包括推進(jìn)政府非稅收入改革。在此過程中形成權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，過去幾年中國政府逐步推進(jìn)改革以加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而土地出讓收入的管理是最重要的一部分。

市場關(guān)注的是，這項(xiàng)改革會(huì)不會(huì)對(duì)地方政府的土地財(cái)政產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)樓市和地方債務(wù)帶來沖擊，而后兩者是當(dāng)前面臨艱巨挑戰(zhàn)的敏感領(lǐng)域，具有一定的不確定性。事實(shí)上，這項(xiàng)改革不可能以產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)。此次改革只是對(duì)土地出讓金的征收方式進(jìn)行了改革，將本來歸屬政府性基金預(yù)算的土地出讓金等資金劃歸一般公共預(yù)算，并未改變土地出讓金的歸屬權(quán)和分配模式，這樣有利于提高征管效率，同時(shí)規(guī)范收支管理。

這項(xiàng)改革的確會(huì)在規(guī)范地方政府行為過程中，對(duì)過去不合理的不規(guī)范的政策和行為產(chǎn)生影響，但這種影響對(duì)大部分地方而言并不會(huì)太大。首先，當(dāng)土地出讓金由稅務(wù)部門征收并納入地方政府一般公共預(yù)算后，地方政府就失去了私下依靠土地融資的可能性。此前，有的地方政府會(huì)通過城投公司利用土地進(jìn)行融資，增加地方隱性債務(wù)，當(dāng)土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)后，地方政府就失去私下挪騰的空間，因而可以避免地方政府在土地問題上違規(guī)舉債或預(yù)算不實(shí)等問題。這也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目的。

地方政府雖然失去增加隱性債務(wù)的通道，但是，土地出讓金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后，也可能使得一般公共預(yù)算收入大增，這樣可以在不增加政府債務(wù)率的基礎(chǔ)上加大一般債務(wù)的限額，理論上能夠通過現(xiàn)有的地方債管理機(jī)制合理地增加債務(wù)規(guī)模，化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方財(cái)政的困境。

去年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，總體上要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上。土地收入由稅務(wù)部門征收并納入一般公共預(yù)算，有利于監(jiān)督和落實(shí)提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的任務(wù)。

此外，公眾普遍關(guān)注這項(xiàng)改革是否會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響。事實(shí)上，土地出讓金由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收后，地方政府與地產(chǎn)企業(yè)在出讓金安排上的靈活性受到限制，地產(chǎn)企業(yè)融資的規(guī)范性也得到強(qiáng)化，對(duì)地產(chǎn)企業(yè)會(huì)起到優(yōu)勝劣汰的作用，尤其是對(duì)債務(wù)率過高的企業(yè)影響較大。

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